La réunion a principalement pour but d'examiner l'orientation de la politique d'élargissement. Tant les dirigeants de l'UE que les pays candidats y participent. La Commission européenne présente parallèlement ses nouveaux rapports d'évaluation qui, selon Bruxelles, déterminent le degré d'avancement des réformes et l'alignement sur les règles de l'UE des pays concernés.
L'Ukraine et la Moldavie semblent être les plus proches de l'adhésion. Les deux pays ont le statut de candidat et espèrent entamer des négociations formelles dans les prochains mois. Toutefois, le calendrier précis de leur accession reste incertain, en partie en raison de blocages politiques internes à l'Union.
L'admission de nouveaux pays nécessite l'accord de tous les États membres actuels. Pour contourner les objections politiques du Premier ministre hongrois Viktor Orban, des procédures alternatives sont en préparation à Bruxelles. Celles-ci permettraient aux 26 autres pays de l'UE d'approuver la démarche, en reportant le vote final (hongrois) à une décision ultérieure.
Selon la présidente de la Commission Ursula von der Leyen, l'élargissement n'est pas seulement une question de croissance, mais aussi de sécurité. La guerre en Ukraine a rapproché l'UE de ses voisins. « Une Union plus grande est une Union plus sûre », avait-elle déclaré auparavant, apportant ainsi son soutien aux candidats de l'Est.
La Serbie fait l'objet de critiques sévères de la part de Bruxelles. Le rapport à paraître montre que les réformes stagnent dans ce pays et que celui-ci ne prend pas suffisamment ses distances avec la Russie. Pourtant, le gouvernement serbe maintient toujours comme objectif l'adhésion à l'UE, malgré un soutien populaire en baisse.
L'avenir de la Géorgie est également scruté avec attention. La Commission européenne s'inquiète de l'influence croissante de la Russie et du recul des institutions démocratiques. La commissaire Marta Kos a reconnu que Bruxelles avait, par le passé, trop peu agi pour contrer les ingérences (russes) extérieures (en Géorgie).
Lors du sommet, un nouveau modèle d'adhésion sera débattu. Celui-ci pourrait prévoir une période d'essai durant laquelle les nouveaux membres n'auraient pas encore un droit de veto complet. Ce concept d'« Europe à deux vitesses » vise à éviter que l'UE ne devienne trop lente dans la prise de décisions, mais il suscite aussi des oppositions.
La commissaire Kos avait souligné précédemment que l'UE « avait tiré les leçons des erreurs passées » et que les réformes devaient aller de pair avec l'élargissement. La Commission souhaite préciser les exigences attendues des États candidats avant qu'ils ne puissent pleinement participer à l'Union.
Beaucoup de dirigeants européens considèrent l'élargissement comme une opportunité, mais aussi comme un risque. Une Europe plus grande exige une prise de décision plus rapide et moins de blocages. C'est pourquoi l'UE réfléchit à une modification de la règle d'unanimité, afin qu'un seul pays ne puisse plus bloquer l'ensemble du processus.
Les critiques affirment également que les 27 pays actuels de l'UE n'ont toujours pas tiré de leçons du Brexit, le départ du Royaume-Uni de l'UE. Selon eux, l'UE doit d'abord moderniser radicalement son modèle de gouvernance avant d'accepter de nouveaux membres.